强监管、第三方市场冲击？燃气特许经营面临哪(4)

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摘要：

地方政府违规授权主要体现在重复授权、倾斜保护、越级干预三个方面。

第一，地方政府将已经授予的燃气特许经营权再次授予第三方的现象屡见不鲜。主要原因：地方政府为获取更多的经济利益；拥有特许经营权的燃气企业气源供应不足，无力开发新区域，致使地方政府引入第三方，造成了燃气特许经营权经营范围重复甚至完全重叠的现象，导致市场纠纷众多。第二，地方政府政策倾斜保护。在本地燃气企业与外地燃气企业特许经营权地域范围相邻的情形下，地方政府对本地的燃气企业进行政策倾斜性保护。第三，地方政府越级干预。根据2015 年实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第 14 条^③规定，县级政府享有独立的特许经营权的授予权，但实践中存在上级政府不认可县级政府及其部门所授特许经营权的现象。

三、进路取向：明确城镇管道燃气特许经营范围与审批权限

( 一) 明确管道燃气特许经营业务及地域范围

城市管道燃气特许经营的业务范围并未有法律对其明确规定。虽然在《示范文本》中对“ 特许经营权” 及“ 业务范围” 进行了界定( 城市管道燃气特许经营权的业务范围主要包括两个方面：第一，独家运营、维护市政管道燃气设施；第二，独家以管道输送形式向用户供应燃气，但是《示范文本》本身并不具有法律属性,不具备强制力。因此，很多地方政府在实践中，对于是否应然包括“ 独家管道设施建设权” 及加气站、分布式能源等“ 特许经营的其他方式”，还存在争议和操作上的差异性。管道燃气特许经营业务范围可以适当压缩，一定程度上允许燃气经营商独家铺设管道、建设城镇燃气管网，将对居民和公用性质用户供气的权利排他性地下放给获得特许经营许可权的经营商，同时放开工业供气等燃气经营板块的市场准入。大型终端用户可以直接由气源方供气，由城镇管网提供代输服务并收取管输费，管输费要考虑对特许经营权投资的适当补偿。

燃气特许经营权地域范围的不明确,通常是由于特许经营权协议约定不明确造成的，实践中表现为两个方面：一是语言表述问题，包括语言表述不清及错误；二是行政区划调整后的处理问题，包括城市道路及行政区划的规划。对于行政区划调整而言, 根据 2015 年的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第 34 条^④的规定,特许经营权不受行政区划调整的影响,但实践中区划调整后必然会对特许经营权管理产生影响。

燃气特许经营权业务范围及地域范围的不明确，加之特许经营权本身具有的竞争性与独占性、排他性的特性，除了产生前述典型问题外，还形成了特许经营方式下的燃气终端监管过度和市场化不足的被动局面。当然，这也导致部分燃气企业不作为,例如,企业在获得特许经营权之后一味追求利益而不愿意投入更多的资金来加强燃气基础设施建设、燃气管道维护、燃气网管管理以及提高燃气质量。因此，通过立法明确城镇管道燃气特许经营的业务及地域范围，是稳定居民基本生活的重要保障。其一, 可以把控燃气特许经营平衡，维护燃气市场的良好秩序，维护国家基础建设安全；其二，国家通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《加快推进天然气利用的意见》等，初步明确了行政许可机构对燃气特许经营权发放的职责,有利于更好地完善相关燃气制度。

（二）明晰行政机关特许审批权限

燃气这类公用事业的民生性、特色性、基础性的特点决定了必须加强对权力机关本身以及政府行政许可范围和边界的约束与规制。长期以来，我国城市燃气行业一直实行垂直一体化的地区垄断经营，从投资决策到经营管理等环节，均在行政系统内部闭环展开，这种传统管理体制已不适应社会经济的发展，呈现出诸多弊端。

要明确责任、权责相当，首先要从立法层面解决对特许经营行政许可机关的规制机制，如强化政府在特殊行业特许经营的约束机制、对现有有关行政许可规制进行梳理和筛查、将政府燃气特许经营规制与公众参与和专家参与结合到一起；其次，加强对政府特许经营许可审批和操作流程的监督，保证消费者权益出现问题之后的解决路径和救济手段，将消费者协会和燃气特许经营业务挂钩，充分保障城市燃气消费者的利益；最后，燃气特许经营过程中行政机关还需要确保获得特许经营许可权的企业能够坚持普遍服务

文章来源：《石油学报》网址: http://www.syxbqks.cn/zonghexinwen/2022/0422/1222.html