强监管、第三方市场冲击？燃气特许经营面临哪(2)

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2. 特许经营协议不明确

福建省规定燃气企业应依法取得燃气项目所在地设区的市、县( 市) 人民政府授予的特许经营权及其颁发的管道燃气特许经营许可证，并签订特许经营协议，即需要“ 双证一协议”。但其中“ 协议” 程序在实践中存在问题：国家发布的《城市管道燃气特许经营协议示范文本》( 以下简称《示范文本》) 鲜少使用，实践中仍多以签订“ 合作框架协议”或“ 项目授权证书” 的方式替代。如此一来，其性质是民事合同还是在一定条件下的行政协议，其效力也有待考量。因此,是需要有明确的《城市管道燃气特许经营协议》还是只要具有授权特许经营条款的合同即可，是特许经营行政审批程序中执行较为混乱的部分。

( 二) 行政授权性垄断“ 名无实存”

1. 获权燃企处于事实垄断地位

《福建省燃气管理条例》中并未规定在施行管道燃气特许经营制度的区域不允许点供、直供并存，且在相关条款中明确“ 从事瓶装燃气经营的企业向所在地设区的市人民政府燃气行政主管部门提出申请” 即可，部分燃气企业可以选择以点供或直供的方式向居民用户或非居民用户供气。虽然福建省并未禁止点供和直供,且点供具有价格方面的优势,但管道燃气特许经营制度的实施也使得特许经营区域居民一般不会选择点供方式，获得授权的燃气特许经营企业处于事实上的垄断地位。这是“ 放开两端” 思路中限制“ 下端” 市场活力的症结所在。

2. 资源无法互补，供需存在脱节

从福建省相关部门了解到,以 2017 年为例，莆田港作为福建省进口 LNG 的口岸，全年共进港液化天然气船舶 53 艘次,进口天然气 327. 5 万吨,分别同比增长 12. 8%和 12. 0%。由此可见,福建省上游气源较稳定且供量充足。但通过走访发现，相邻地市大量企业却仍然使用成本更高的液化石油气。目前，一方面福建省内泉州市、漳州市等工业用户“ 求气若渴”，而另一方面福建省却有大量的天然气不远千里通过槽车运到省外。导致这种情况的直接原因为燃气特许经营权的阻碍，当地燃气经营商限于资金、运营能力等制约，无法满足市场的需求，而拥有资源、运营能力的企业却无法获得本地特许经营权，只能将天然气销往省外。

（三）监管机制不完善

1. “ 双重角色” 普遍存在

福建省 90% 以上地市的城镇管道燃气特许经营企业都有政府参股。政府本应该作为监管方,却扮演着“ 裁判员” 和“ 运动员” 双重角色。以福建省某市为例,某燃企曾以 3. 2 亿元出让 49%的股份,其高溢价来自所拥有的燃气特许经营权,为了获得更高的出让金,该市发文“ 配合” 收回下属区县已授出的特许经营权。事实上,该市的市场容量并不大。政府这种既当“ 裁判员” 又当“ 运动员” 的双重角色,，必然降低其监管有效性并成为其推动制度改革的障碍。

2. 救济手段及行政监督缺失

目前《福建省燃气管理条例》未明确禁止同一地区燃气特许经营权授予两家的情况，也未明确政府解除特许经营协议或者取消特许经营权后企业的救济途径。一些地方政府将特许经营权作为招商引资的筹码，背离了特许经营制度设计的初衷，也与居民管道燃气公用经营的原则相违背。政府的“ 双重角色” 也导致其行政监督不到位，因此监督机制及惩罚手段亟待完善，对于铤而走险、以授予特许经营权谋取利益的主体，必须明确追究主管部门及其负责人的相关法律责任。

二、以福建省的问题为基点的普遍性问题梳理

截至 2020 年 6 月,全国共有 20 个省( 自治区、直辖市) 制定了燃气管理条例( 见表1)，以福建省所发现的三大典型问题为线索梳理上述地方性法规 ( 包括部分配套规定) 并结合对 2007—2020 年间条例修改方向的考察发现:福建省的典型问题具有代表性,其背后是更深层次的法规规章不完善、特许经营制度无法抵抗第三方市场冲击、违规授权等问题。虽然 2017 年后相关省( 自治区、直辖市) 颁行或修改的规范性文件对审批要求、市场开放性、监管机制等问题进行了规范或补充，仍有其他关联问题亟待处理。

（一）相关法规规章不完善

目前国家层面无专门规范燃气特许经营权的法律，城镇管道燃气特许经营制度的主要依据是《商业特许经营管理条例》《市政公用事业特许经营管理办法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，它们与《城镇燃气管理条例》等共同构建了城镇管道燃气特许经营制度(见表2)。总体上，这些法规规章的法律位阶较低，由此导致一些地方并未完全遵照已有部门规章的立法体例编制本地法规，与福建省相似，部分省份出台的地方性法规中关于 “燃气特许经营权制度”的规定与前述依据的规定并不完全一致。

文章来源：《石油学报》网址: http://www.syxbqks.cn/zonghexinwen/2022/0422/1222.html