强监管、第三方市场冲击？燃气特许经营面临哪(3)

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国家层面并没有强制燃气行业适用特许经营制度,但一些地方性法规对此做出了强制性规定(见表3)，而且各地燃气特许经营权的取得方式落实不一。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：燃气特许经营权主要通过招标、竞争性谈判等方式取得。“竞争性方式”主要包括竞争性谈判与招标、拍卖方式,并没有强制性规定一定要实施招投标，实践中还存在运用拍卖方式进行。但有些地方性法规直接进行了限缩规定，将非招投标方式规定为违法行为，由此纠纷频发。

（二）城镇管道燃气自身缺陷无法抵抗第三方市场冲击

城镇管道燃气本身存在一定的局限性,对其实施特许经营并不能抵抗第三方市场带来的冲击,反而会因对其过度保护而造成其他市场主体的准入制度障碍、合法性争议、政策矛盾等问题。市场对城镇管道燃气特许经营的冲击形式多样，除了常见的“ 管网先占” 或“ 低价” ^①，最主要的冲击模式是“ 工业直供” 和“ 散户点供”。

1. 层层转供成本高,难以对抗直供优势

对于是否推行直供，实践中存在三种意见。反对意见认为：其一,直供目前尚未在全国范围内被认可和推广，且与既有的特许经营制度相冲突，既不利于对特许经营企业的特许经营权的保护,也不利于燃气市场的稳定；其二，目前的直供政策无法对抗已有的燃气特许经营制度规范；其三，推行直供需要重新铺设管网，是重复建设、浪费资源，可能导致社会资本参与公共基础设施建设项目的积极性降低，各燃气企业为争抢大用户而恶性竞争，管道重复建设而违反燃气设施建设整体规划要求,中小企业用户及居民用户供气无法得以保障等问题。支持意见认为：直供的优势明显，可以减少层层转供，降低用气成本，减轻用气企业的负担，并且能够促进燃气市场的公平竞争。中立意见认为：工业直供和特许经营权不是“ 水火不容” 的关系，二者协调好可以共同发展。事实上，直供最显著的优势在于避开了城镇管网，减少了中间环节，由上游气源运用修建的专用管道直接将燃气输送到特定用户,，降低了燃气成本，有效刺激了燃气市场良性竞争。《加快推进天然气利用的意见》从政策层面支持大用户直供，但大用户直供管网目前处于起步阶段，而其最大障碍来自先设的管道燃气特许经营制度,，这使得大部分地区实施直供缺乏直接的法律依据。实践中各地对直供的态度也各有不同，例如，杭州市认为直供属于侵权行为，而成都市则在天然气市场化改革政策支持下开展直供试点,安徽省也在全省范围内引导上游气源企业对城市燃气公司和大用户直供^②。

2. 管网覆盖能力有限,无法抵御点供竞争

近年来,点供在各省份快速发展,使城镇燃气形成了一定的竞争格局。但是法律层面未明晰 LNG 点供形式的合法地位,国家和地方政策层面存在一定矛盾， LNG 点供形式还存在争议。国家政策方面,国家鼓励燃气管网未覆盖范围的用户对 CNG、LNG 等气源作市场化选择。《加快推进天然气利用的意见》明确提出“ 用户可自主选择资源方和供气路径”，这意味着打破管道燃气一统天下格局的“ LNG 点供” 模式已得到中央层面政策的肯定。地方政策方面,本文通过抽样梳理部分省市对点供的政策规定( 见表4)，发现各地方主管部门对点供的总体管控趋向严格，管控存在两种截然不同的态度::表 4 中的第 1 ~ 4 项地方政策对点供持积极态度,将点供视为特许经营管道盲区的补充;第 5 ~ 9 项地方政策则对点供持反对意见,如福建省、湖南省等完全禁止 LNG 点供燃气的存在,而东莞市、临沂市等变相加强对 LNG 点供的准入和运行的管控。

点供模式自身发展也存在一些问题：首先，点供项目属于特许经营的补充,供应的地区较为偏远且范围小,无法形成规模经济；其次，价格变动、极端天气等因素也会导致气源不稳定；最后，点供项目投资成本大，但回报率低、议价能力弱。虽然存在如上问题,但点供拥有其不可忽视的优势，相比于管道供应，点供具有靠近用户、节省管道建设成本、投资小的优点，且在特许经营输气管网无法覆盖的区域内可通过 LNG 卫星站直接给目标客户提供天然气。

（三）地方政府违规授权

文章来源：《石油学报》网址: http://www.syxbqks.cn/zonghexinwen/2022/0422/1222.html