强监管、第三方市场冲击？燃气特许经营面临哪

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作者：陈宇、崔双，福州大学法学院

来源：中国知网，原载于《中国石油大学学报(社会科学版)》2021年6月，第37卷第3期，文章原标题《我国城镇管道燃气特许经营制度典型问题研究——以福建省典型问题为考察基点》

编者按：从2004 年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》为标志,特许经营制度在国家法律层面开始建立。城镇管道燃气特许经营制度也在逐步发展，并在各地推广实施。虽然各地城镇燃气管理规定对特许经营的规定和要求不尽相同，但实践中却存在普遍的共性问题，比如政府层面存在特许经营的审批、监管机制不完善，市场层面来自点供、直供等第三方市场的冲击以及特许经营协议本身约定与理解等问题。

福建省是我国较早实施城镇管道燃气特许经营制度的省份，而且明确实行特许经营制度。文章以福建省为例，通过对福建省城镇管道燃气特许经营制度的考察总结我国特许经营制度存在的问题，比如当前仍然存在地方审批制度不规范、行政授权性垄断“ 名无实存”、监管机制不完善三类典型问题。并结合福建省的问题辐射全国燃气特许经营制度,对已建立城镇管道燃气特许经营制度各省( 自治区、直辖市) 的地方法规规章进行梳理，进一步发现普遍存在法规规章不完善、第三方市场冲击严重、违规授权等问题。最终得出明确城镇管道燃气特许经营范围与审批权限是解决上述问题的可采进路，同时应辅以价格规制与多维公众参与，以期实现市场有序、权责有据。

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以下为文章原文：

城镇管道燃气特许经营，是企业通过政府行政许可获得的在特定期限和范围内提供燃气公共产品或者燃气公共服务的权利,该权利具有排他性。以2004 年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》为标志,特许经营制度开始建立并逐步规范, 成为供气、供热行业加快基础设施建设、增加公共产品和服务提供、满足群众不断增长的需求的重要制度保障。2015 年,发改委等六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，进一步规范特许经营许可制度内容，明确鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,相关基础制度逐步完善。

城镇管道燃气特许经营制度一方面解决了民生基础性问题，促进了经济增长，另一方面也缓解了地方政府财政压力。然而随着城镇管道燃气特许经营制度的发展，燃气输配与终端捆绑经营的方式极易造成燃气特许经营企业市场垄断、基础燃气供需脱节等问题。与此同时，随着燃气市场的不断扩大，还伴生过度监管的现象。2017 年,国家发改委等十三部委联合印发《 加快推进天然气利用的意见》,明确提出“ 鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供,减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本” “ 用户可自主选择资源方和供气路径” 等措施，从国家层面释放出打破现有制度壁垒、推进天然气市场化的信号。为此，城镇管道燃气特许经营制度如何衔接“ 放开两端”的改革思路、如何平衡第三方市场与燃气特许经营制度的关系、如何推进第三方准入等诸多改革瓶颈, 都亟待从现有制度规定及实施现状中发现典型问题,进而提出针对性衔接思路。为此，本文选取我国较早实施城镇管道燃气特许经营制度的福建省进行考察，其问题具有一定的代表性。

一、福建省城镇管道燃气特许经营制度的三大典型问题

( 一) 地方审批制度老旧、不规范

1. 特许经营审批规定不一致

在国家层面，2010 年颁布( 2016 年修改) 的《城镇燃气管理条例》中并未要求管道燃气经营者必须获得特许经营权,即不再强制要求燃气实行特许经营制度，燃气企业获得基本燃气经营许可证即可。

而《福建省燃气管理条例》却保留了依据 2004 年原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》所设立的特许经营制度，仍然强制要求燃气企业通过招投标的方式获得特许经营权。这就意味着福建省燃气企业想要获得管道燃气的经营权，不仅需要达到基本准入条件即获得燃气经营许可证，还需要获得燃气特许经营许可证。当然,各省对实施特许经营的项目具有一定的地方自主权，但地方老旧制度未及时更新,已然与当前改革趋势不符。此外,国家未规定经营权审批部门,福建省还存在各地市审批部门不一致的现象，《福建省燃气管理条例》规定“ 管道燃气特许经营许可证由管道燃气项目所在地设区的市、县( 市) 人民政府授予”，而实践中存在由住建部门直接核发许可的现象。

文章来源：《石油学报》 网址: http://www.syxbqks.cn/zonghexinwen/2022/0422/1222.html